Una denuncia, una historia clínica o un expediente pueden quedar a un copiar y pegar de un servicio de inteligencia artificial generativa que procesa los datos fuera del país. Desde ese momento, su tratamiento depende de las condiciones del servicio: dónde se procesa la información, cuánto tiempo se conserva, quién puede acceder y si el proveedor puede utilizarla para mejorar o entrenar sus modelos. Esas condiciones varían según el tipo de cuenta y el contrato.

Para saber qué control conserva el Estado sobre la información que sus funcionarios ingresan en estas herramientas, Amenaza Roboto pidió a 24 organismos que informaran qué herramientas usan, qué datos pueden cargar y qué medidas aplican. Con las respuestas se elaboró el Índice de Gobernanza de IA Generativa en el Estado, que compara cuánto sabe cada organismo sobre ese uso, cómo lo regula y qué hace para proteger los datos de la ciudadanía.

La Constitución de la República y la Ley de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (N.º 18.331) establecen deberes de responsabilidad, reserva y seguridad. A su vez, el Código de Ética en la Función Pública (Ley N.º 19.823) obliga a los funcionarios públicos a mantener reserva sobre los asuntos e informaciones que conocen en razón de su función cuando así corresponda legalmente. Ese marco general define obligaciones, pero su aplicación cotidiana exige decisiones más concretas.

Desde fines de 2022, la aparición pública de ChatGPT y, en los meses siguientes, de otros asistentes de inteligencia artificial generativa de Anthropic, Google y Microsoft cambió el entorno digital en el que trabajan los funcionarios. Estas herramientas permiten redactar, resumir y ordenar documentos a partir del texto que cada usuario les comparte. El problema aparece cuando el funcionario introduce en el chat datos personales o información confidencial o reservada. ¿Qué puede copiarse en un chat? ¿Qué cuenta debe utilizarse? ¿Cómo se registra el intercambio? ¿Qué condiciones impone el proveedor?

AGESIC comenzó a elaborar en 2023 una primera guía técnica para el uso de inteligencia artificial generativa en el Estado y en 2024 recomendó desarrollar protocolos y guías técnicas. El relevamiento de Amenaza Roboto encontró que, en 2026, cuatro de los 24 organismos declararon una clasificación documentada de los datos admisibles. Sin embargo, los respaldos tuvieron alcances distintos. ANCAP adjuntó una política de clasificación, etiquetado y tratamiento de la información aprobada en 2018, antes de la aparición pública de asistentes generativos, y el documento no contiene referencias a inteligencia artificial. El BCU remitió una resolución que clasifica la información para tramitar pedidos de acceso público, pero no establece reglas para su uso en sistemas de inteligencia artificial ni define qué puede cargarse en un asistente. El BPS y AGESIC no aportaron las clasificaciones que declararon.

Las medidas más extendidas son de carácter individual, como la formación de los funcionarios, mientras que los controles y las responsabilidades institucionales aparecen con menor frecuencia. Un organismo informó monitoreo o prevención de fuga de datos. Nueve dijeron que la gobernanza de inteligencia artificial estaba asignada a una persona o un área. Tres aportaron un responsable localizable; ninguno acreditó la asignación mediante un acto administrativo.

Los datos surgen de 24 solicitudes de acceso a la información pública. Diecinueve organismos aportaron información entre fines de mayo y julio de 2026. Cuatro invocaron excepciones previstas en la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381) y el Ministerio del Interior dejó vencer el plazo legal sin responder.

El uso de IA es conocido o presumido en la mayoría de los organismos

Nueve organismos dijeron tener constancia de que sus funcionarios usan asistentes de inteligencia artificial generativa: ANCAP, ANDE, ANII, BPS, BCU, Ceibal, MIDES, el Ministerio de Ambiente y la UTEC. Otros seis (MEC, MTOP, MVOT, OPP, OSE y UDELAR) señalaron que presumen ese uso. AGESIC, el MEF y el MSP respondieron que aún no lo habían relevado.

La cuarta opción del formulario, "tenemos constancia de que el uso no ocurre", no fue seleccionada por ningún organismo. Presidencia de la República respondió en prosa, con información insuficiente para asignarla a una de las cuatro categorías.

AGESIC ocupa un lugar particular: coordina la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial 2024-2030 y elabora lineamientos para el resto de la administración. Sin embargo, respondió que todavía no había relevado si sus propios funcionarios usan estas herramientas. Añadió que las recomendaciones en elaboración incluirían esa identificación.

Políticas de uso y clasificación de datos incompletas

El artículo 24 de la Constitución de la República establece que los órganos del Estado responden civilmente por los daños causados a terceros en la ejecución de los servicios públicos. Una persona entrega sus datos al Estado para presentar una denuncia, recibir atención médica, tramitar una jubilación o cumplir una obligación legal. Los entrega a la institución, más allá del funcionario que procesa el expediente.

Respecto de las bases de datos que gestionan, los organismos públicos son responsables del tratamiento. Los artículos 10 y 12 de la Ley de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (N.º 18.331) los obligan a adoptar medidas de seguridad y confidencialidad y les atribuyen responsabilidad por las infracciones. Los artículos 13 y 14 reconocen el derecho de cada persona a conocer la finalidad del tratamiento, sus posibles destinatarios, las transferencias internacionales y los datos que una institución conserva sobre ella. Para dar cuenta de ese tratamiento, el organismo necesita reconstruir qué información salió de su ámbito, hacia dónde y en qué momento.

Matías Jackson, abogado especializado en sistemas de información y asesor jurídico de esta investigación, señaló que el artículo 31 de la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381) considera falta grave permitir el acceso injustificado a información reservada o confidencial y utilizar indebidamente información bajo custodia del funcionario o a la que accedió por razones funcionales. "Más allá del mandato general de reserva, y atendiendo al tipo de información utilizada en la herramienta, el funcionario puede estar sujeto a sanciones y el Estado a responsabilidad por su actuación", explicó.

Tener reglas escritas traduciría ese deber general en instrucciones concretas: determinaría qué puede escribirse en estas herramientas, qué no, con qué cuenta deben utilizarse y qué consecuencias tiene incumplir esas condiciones. Fijaría el mismo criterio para todos los funcionarios, identificaría a la autoridad que lo aprobó y permitiría revisarlo cuando cambian las herramientas o las condiciones del proveedor. Mientras esa traducción siga pendiente, cada funcionario interpreta el límite frente al expediente que tiene abierto.

El relevamiento distinguió dos instrumentos. Una política o un instructivo de uso regula la conducta del funcionario: para qué tareas puede utilizar un asistente, con qué cuenta y bajo qué condiciones. Una clasificación de datos regula el material: establece el tratamiento de información pública, reservada, confidencial, personal o amparada por secretos profesionales. Un organismo puede contar con uno y tener pendiente el otro.

Cuatro organismos —BPS, Ceibal, BCU y UDELAR— declararon una política formal aprobada por jerarcas. La UDELAR respondió que su Consejo Directivo Central aprobó el 26 de mayo de 2026 los principios rectores para el uso de inteligencia artificial y una hoja de ruta, y aclaró en la misma respuesta que todavía no cuenta con “instructivos o guías institucionales concretos y exhaustivos” sobre el uso de estas herramientas: la resolución encomendó elaborarlas a un grupo de trabajo. La UTEC informó un instructivo de área y otros ocho señalaron que estaban elaborando un documento. Sobre los datos admisibles, cuatro declararon una clasificación documentada, ocho indicaciones generales y cinco criterios todavía por definir. Dos respuestas quedaron abiertas a interpretación.

Las respuestas dejaron abiertas otras condiciones: ubicación de los servidores, jurisdicción aplicable, plazo de conservación y personas con acceso. Esa información es necesaria para reconstruir la comunicación de datos a terceros y ejercer los derechos previstos por la Ley N.º 18.331.

En julio de 2026, cuando llegaron las últimas respuestas, las reglas específicas seguían detrás de la adopción.

Los documentos aportados no definen qué puede cargarse en la IA

La revisión de los documentos muestra que declarar una clasificación no alcanza, por sí solo, para establecer qué información puede introducirse en un asistente de inteligencia artificial.

AGESIC declaró contar con una clasificación documentada, pero no la adjuntó. En su respuesta se remitió a las leyes de Protección de Datos Personales y de Acceso a la Información Pública. Esas normas establecen obligaciones generales para todo el Estado, pero no clasifican qué información puede introducirse en un asistente de inteligencia artificial.

ANCAP adjuntó su Política de Clasificación, Etiquetado y Tratamiento de la Información, aprobada en 2018. El documento organiza la información por categorías y fija condiciones generales para almacenarla o hacerla circular. Su aprobación antecede a los asistentes generativos y no contiene referencias específicas a inteligencia artificial, cuentas de usuario o datos admisibles en un chat.

Como respaldo de su clasificación, el BCU remitió a la Resolución D-182-2023, que clasifica la información como reservada, confidencial o secreta para tramitar pedidos de acceso a la información pública. La resolución no regula el tratamiento de datos en asistentes de inteligencia artificial ni establece qué puede introducirse en ellos. Para respaldar la política formal que declaró, el organismo identificó un Protocolo de uso de servicios en la nube, aprobado el 26 de marzo de 2026 y clasificado como reservado. Como su contenido no fue entregado, la investigación no pudo verificar si sus reglas alcanzan a los asistentes generativos. El BCU declaró que la política institucional de inteligencia artificial está siendo elaborada.

El BPS declaró aplicar una clasificación documentada y adjuntó una Política de Seguridad de la Información para Inteligencia Artificial, que regula el uso de estas herramientas. Su procedencia institucional está respaldada por el membrete, la estructura normativa, las responsabilidades internas que asigna y su incorporación al expediente oficial. El documento no identifica una fecha ni el acto que lo aprobó, lo que limita su trazabilidad, pero no impide reconocerlo como una política del organismo. La clasificación de datos, preguntada por separado, no integró los archivos aportados, por lo que su alcance y sus posibles referencias a inteligencia artificial no pudieron verificarse. En ese campo, el organismo respondió que “se aplica normativa vigente relativa al tratamiento de protección de datos personales”, la misma remisión general que había hecho AGESIC.

Ceibal declaró tener orientaciones generales y adjuntó un decálogo interno para sus funcionarios. El documento exige utilizar el entorno corporativo con la cuenta institucional; prohíbe introducir contraseñas, credenciales de acceso, código fuente propietario, datos financieros, documentos estratégicos e información personal de estudiantes, docentes y funcionarios; y exige anonimizar previamente la información masiva. Estas reglas establecen de manera directa qué información no debe compartirse con los asistentes. Sin embargo, el Decálogo no tiene membrete, fecha, versión ni identifica a la autoridad que lo aprobó, por lo que acredita una instrucción escrita, pero no permite verificar su aprobación institucional.

La alternativa institucional es una función del paquete de ofimática

Ocho organismos declararon ofrecer una alternativa de LLM institucional: una herramienta contratada o administrada por la propia institución, con condiciones corporativas diferentes a las de una cuenta personal. Siete identificaron cuál es, y en cinco de esos casos, se trata solo de servicios de Microsoft o Google; el Banco Central sumó licencias de ChatGPT y Ceibal, de Claude. La OPP marcó la opción pero dejó en blanco cuál es la herramienta: es la única declaración que no identifica ningún producto y la única que no computó en el puntaje.

En varios organismos, la inteligencia artificial llegó incorporada al paquete de correo, almacenamiento y ofimática ya contratado. ANCAP explicó que conocía el uso porque contaba con licencias de Copilot Chat y Microsoft 365 Copilot. El primero quedó disponible desde noviembre de 2023 para las cuentas de su dominio corporativo. La UTEC informó el uso de Gemini para Google Workspace. Ceibal señaló que Gemini y NotebookLM estaban disponibles para toda la organización, mientras Copilot y Claude se utilizaban en proyectos específicos.

El BCU describió el esquema más diverso: modelos locales, licencias de ChatGPT y Microsoft 365 Copilot, y una interfaz para Azure OpenAI. Fue además el único organismo que declaró modelos instalados en infraestructura propia, capaces de procesar consultas dentro de su entorno.

Los organismos atribuyen a estas alternativas condiciones corporativas de confidencialidad y protección de datos. La UTEC, por ejemplo, citó su acuerdo con Google para usar Gemini for Google Workspace. Como los contratos completos no integraron las respuestas, la investigación solo pudo verificar las condiciones descritas por cada organismo.

Una cuenta corporativa puede ofrecer mejores condiciones que una versión gratuita, pero no sustituye las reglas sobre qué información puede cargarse en la herramienta.

La capacitación predomina sobre el monitoreo

Ofrecer una herramienta institucional no garantiza que los funcionarios la utilicen: también pueden recurrir a cuentas personales o a otros servicios. El relevamiento preguntó además por el monitoreo y el bloqueo. El primero permite detectar o registrar transferencias; el segundo las impide. Su presencia o ausencia muestra cuánta capacidad tiene el organismo para observar o intervenir en esos intercambios.

Ocho organismos declararon una herramienta institucional y cuatro, un canal para reportar incidentes. El BPS informó una medida de monitoreo o prevención de fuga de datos. Sin embargo, aportó pocos detalles sobre ese control. Ningún organismo declaró aplicar bloqueos técnicos de dominios.

La capacitación está más extendida. Once organismos informaron actividades de formación sobre el uso responsable de inteligencia artificial. Cuatro las describieron como programas formales y recurrentes; los demás, como instancias puntuales.

El patrón general muestra una adopción apoyada principalmente en la conducta individual. El organismo puede ofrecer una cuenta y capacitar al funcionario, pero la trazabilidad de lo que carga está mucho menos desarrollada.

Responsables sin designación formal acreditada

Nueve organismos informaron que la gobernanza de inteligencia artificial estaba asignada a una persona o un área. Tres aportaron un responsable: ANDE y el BCU dieron su nombre; la UTEC identificó el cargo y el canal de contacto. Los otros seis remitieron a un comité, una repartición, un grupo de trabajo o equipos internos. El formulario pedía cinco datos —cargo, nombre, dependencia jerárquica, dedicación horaria y canal público de contacto— además del acto administrativo que formalizara la función.

ANDE identificó a la ingeniera Nathalie Deppen, responsable del Área de Tecnología de la Información, y aportó su correo. La UTEC señaló al director del Centro de Transformación Digital, dependiente de la Secretaría General, y dio el contacto del área. El Banco Central completó los cinco campos: identificó a la gerenta de Tecnología de la Información, Virginia Barboza, dependiente del gerente general, con una dedicación promedio de 20 horas mensuales.

El mismo organismo declaró 17 proyectos y sistemas de inteligencia artificial, varios vinculados con las entidades financieras que supervisa. La función tiene asignado un promedio equivalente a unas dos jornadas y media de trabajo por mes.

El acto administrativo cumple una función distinta al nombre o al cargo: deja constancia de la responsabilidad, define su autoridad y permite que la asignación sobreviva a los cambios de autoridades. Los nueve expedientes dejaron pendiente esa acreditación.

Organismos sin información verificable por reservas o falta de respuesta

ANTEL, el Banco de Seguros del Estado, el Ministerio de Defensa y UTE invocaron distintas excepciones de la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381). El Ministerio del Interior dejó vencer el plazo previsto por el artículo 15. En el índice, los cinco reciben cero porque no aportaron información que permitiera acreditar reglas o medidas. Ese resultado expresa ausencia de información verificable, no demuestra que las instituciones carezcan de capacidades.

ANTEL y el BSE se remitieron a reservas anteriores a la solicitud. Las comunicaciones aportaron fundamentos generales, con escaso desarrollo del daño concreto asociado a este pedido. El Ministerio de Defensa dictó una reserva a partir de la solicitud. UTE sostuvo que completar el formulario implicaría producir información fuera de sus registros e invocó además una reserva sobre sus políticas de gestión de riesgos.

En el caso del Ministerio del Interior, el vencimiento habilita la acción prevista en el artículo 18 de la Ley N.º 18.381, mediante la cual un juez puede ordenar la entrega de la información.

Resultados del Índice de Gobernanza

El Índice de Gobernanza sintetiza la capacidad declarada y documentada de cada organismo para gobernar el uso de inteligencia artificial generativa por sus funcionarios: saber si ocurre, establecer reglas y adoptar medidas para llevarlas a la práctica. El sistema de puntaje se definió antes de enviar las solicitudes. Las seis preguntas analizadas permiten alcanzar 15 puntos por organismo: dos por conocimiento del uso, cinco por reglas escritas y ocho por medidas adoptadas. El índice no mide el cumplimiento legal ni la eficacia práctica de esas medidas, que requieren una evaluación diferente.

Los 24 organismos consultados sumaron 92 de los 360 puntos posibles, un 26 %.
La secuencia cuenta la historia con mayor claridad: el conocimiento del uso alcanzó el 50 % de los puntos disponibles; las reglas escritas, el 27 %; y las medidas adoptadas, el 19 %.

El BPS encabezó el cuadro con 12 puntos, seguido por Ceibal con 11 y ANCAP con 10. El BCU y la UTEC obtuvieron 8. Siete organismos quedaron en cero. El MSP respondió en clave prospectiva: propuso elaborar una política interna y realizar un relevamiento, con escasa información sobre las reglas o medidas vigentes al momento de la consulta. Presidencia de la República contestó fuera del formulario, con una nota general que no permite establecer qué hace.

La inteligencia artificial ya tiene usuarios, proveedores y herramientas dentro del Estado. La gobernanza avanza un paso detrás: las respuestas muestran más capacidad para reconocer el uso que para fijar sus límites, registrar la circulación de datos y acreditar quién responde por esas decisiones.